Деятельность // Обеспечение единства правового пространства Обзор практики государственной регистрации уставов муниципальных образований Самарской области и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Самарской области за 8 месяцев 2011 года
Обзор практики государственной регистрации уставов
муниципальных образований Самарской области
и муниципальных правовых актов о внесении изменений
в уставы муниципальных образований Самарской области
Устав муниципального
образования – муниципальный нормативный правовой акт, обладающий высшей
юридической силой в системе муниципальных правовых актов и определяющий
основные принципы и правила организации местного самоуправления в конкретном
муниципальном образовании. Устав муниципального образования имеет прямое
действие и применяется на всей территории муниципального образования.
В соответствии с уставом
принимаются иные муниципальные правовые акты и осуществляется деятельность
органов местного самоуправления.
Согласно части
3 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной
регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ) государственную
регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные
органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере
регистрации уставов муниципальных образований.
Таким
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Министерство
юстиции Российской Федерации. В соответствии с Положением о Министерстве
юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской
Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Министерство юстиции Российской Федерации организует
работу по государственной регистрации уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
В соответствии с пунктом
3 раздела II Рекомендаций по проведению
государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований,
утвержденных приказом Министерства юстиции Российской
Федерации от 26.08.2005 г. № 147 «Об организации работы по проведению
государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований»,
государственную регистрацию уставов и муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы осуществляют территориальные органы Министерства – Управления
Минюста России по субъектам Российской Федерации и Управления Минюста России по
федеральным округам.
На основании подпункта 20 пункта 6 Положения об Управлении Министерства
юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации,
утвержденного приказом Министерства юстиции Российской
Федерации от 21.05.2009 г. № 147 «Об утверждении Положения об Управлении
Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской
Федерации и Перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по
субъектам Российской Федерации», к полномочиям
Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области относится
осуществление в установленном порядке государственной регистрации
уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта
(субъектов) Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении
изменений в эти уставы.
Как установлено частью 6 статьи 44 Федерального закона
от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 131-ФЗ) устав муниципального образования, муниципальный
правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке,
установленном федеральным законом.
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации
по Самарской области за период с 1 января 2011 года по 31 августа 2011 года
зарегистрировано уставов муниципальных образований и муниципальных правовых
актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – 102 (из них: 1 – устав (муниципальный район Большечерниговский), 101 – муниципальный правовой акт (далее
– МПА) о внесении изменений в устав).
Принято решений об отказе
в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – 11 (из них: 3 – устава (муниципальных районов Шигонский, Елховский, Богатовский);
8 – МПА о внесении изменений (м.р.
Кошкинский, м.р. Исаклинский, г.п. Нефтегорск м.р. Нефтегорский, г.о.
Октябрьск, с.п. Домашка м.р. Кинельский, с.п. Алексеевка м.р. Алексеевский,
с.п. Муханово м.р. Кинель-Черкасский, с.п. Рождествено м.р. Волжский).
В
случае принятия Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по
Самарской области мотивированного решения об отказе в государственной
регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о
внесении изменений в устав муниципального образования и при наличии замечаний к
актам, не вошедших в отказ, главе муниципального образования, помимо
направления заключения об отказе в государственной регистрации в пятидневный
срок, также направляется письмо рекомендательного характера о приведении устава
в соответствие с действующим законодательством. Таких писем было направлено
главам муниципальных образований – 11. По указанным замечаниям
муниципальные образования проводят необходимую работу.
Кроме того,
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области, в
рамках оказания методической помощи органам местного самоуправления, проводится
разъяснительная работа по приведению уставов муниципальных образований в
соответствие с федеральным законодательством и законодательством Самарской
области. Главам муниципальных образований направлено 71 письмо
рекомендательного характера с предложениями о необходимости приведения уставов
муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством.
Случаев оставления без
рассмотрения уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о
внесении изменений в уставы муниципальных образований в 2011 году не было,
благодаря, предварительному консультированию сотрудниками Управления, в том
числе, и по телефону, до момента сдачи документов на государственную
регистрацию, по оформлению пакета документов.
В
связи с наделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по
Самарской области полномочием по проведению антикоррупционной экспертизы
уставов муниципальных образований в 2 уставах муниципальных образований
(м.р. Елховский, м.р. Шигонский) и 2 муниципальных правовых актах о
внесении изменений в уставы (м.р. Кошкинский, м.р. Безенчукский) были выявлены
коррупциогенные факторы.
В
рамках реализации соглашения о взаимодействии в
прокуратуру Самарской области была направлена соответствующая информация о
выявленных коррупциогенных факторах.
Прокуратурой Самарской
области, в свою очередь, представленная информация рассмотрена и направлена
прокурорам соответствующих районов для проведения проверок и принятия мер
прокурорского реагирования, с учетом заключений об отказе в государственной
регистрации Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской
области.
В Собрания представителей
всех вышеуказанных муниципальных районов прокурорами направлены требования об
изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных
коррупциогенных факторов.
В частности, Собранием
представителей муниципального района Кошкинский Самарской области 08.06.2011 г.
принято решение № 85/10 «О внесении изменений в Устав муниципального
района Кошкинский Самарской области», устраняющее выявленные
коррупциогенные факторы, и 20.07.2011 г. зарегистрировано в установленном
законом порядке.
По
остальным муниципальным образованиям требования находятся в стадии рассмотрения. Органами местного
самоуправления проводится необходимая работа.
Наиболее
часто встречаемыми в уставах и в муниципальных правовых актах являются следующие
коррупциогенные факторы, устанавливающие
для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил, согласно Методике проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г.
№ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»:
а) широта дискреционных
полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований
принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
ж) отсутствие или
неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами
государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными
лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
б) определение
компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности
совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления
(их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона
№ 97-ФЗ решение о государственной регистрации
устава муниципального образования принимается на основании проверки
соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам,
конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской
Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с
федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.
На основании части 7 статьи 4 Федерального закона №
97-ФЗ в случае, если в результате проверки, указанной в части 2 данной статьи,
сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции
Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта
Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении
установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава
муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное
решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в
государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный
срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.
В соответствии с частью 6 статьи 44 Федерального
закона № 131-ФЗ основаниями для отказа в государственной регистрации устава
муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений
и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
а) противоречие устава Конституции
Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними
конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
б) нарушение установленного Федеральным
законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав.
1. Наиболее типичными причинами
принятия Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской
области решений об отказе в государственной регистрации уставов и МПА о
внесении изменений по первой группе оснований – противоречие устава
Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в
соответствии с ними конституциям (уставам) и законам Самарской области –
явились следующие случаи:
1.1. Противоречие положений уставов
муниципальных образований нормам федерального законодательства о муниципальной
службе.
1.1.1. Так, согласно представленному
решению муниципального района Кошкинский Самарской области, гарантии, предоставляемые муниципальному
служащему устанавливаются законом Самарской области от 09.10.2007 года № 96-ГД
«О муниципальной службе в Самарской области» и настоящим Уставом.
Однако, в соответствии с частью 1 статьи 3
Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) правовые основы
муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской
Федерации, а также указанный Федеральный закон и другие федеральные законы,
иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы),
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы
муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные
муниципальные правовые акты.
Статьей 23 Федерального закона № 25-ФЗ установлен
перечень гарантий, предоставляемых муниципальному служащему.
На основании части 2 статьи 23 Федерального закона №
25-ФЗ при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с
ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии
муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного
самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования
муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым
законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией
организации либо сокращением штата работников организации.
В соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального
закона № 25-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального
образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные
гарантии.
Таким образом, решением муниципального района
Кошкинский Самарской области из Устава исключено указание на то, что гарантии муниципальному служащему
устанавливаются федеральным законом.
Однако, гарантии,
установленные статьей 23 Федерального закона 25-ФЗ, распространяются на всех
муниципальных служащих.
Таким образом, положения решения муниципального района
Кошкинский Самарской области, устанавливающие, что гарантии, предоставляемые
муниципальному служащему, устанавливаются только законом Самарской области и
Уставом, были признаны несоответствующими действующему законодательству.
1.1.2. Другим основанием, послужившим к
отказу, и противоречащим законодательству, в том числе, и о муниципальной
службе, явилось то, что при внесении изменений в Устав, была закреплена норма
следующего содержания: «Доплата устанавливается гражданам, имеющим регистрацию
по месту жительства на территории муниципального района Кошкинский Самарской
области.».
Однако, частью 2 статьи 19 Конституции Российской
Федерации установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод
человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а
также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной
принадлежности.
Частью 2 статьи 4 Федерального закона № 25-ФЗ
закреплено, что одним из основных принципов муниципальной службы является, в
том числе, равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской
Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от
пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с
профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
В силу абзаца 2 статьи 3 Закона Российской Федерации
от 25.06.1993 г. № 5242-1
«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон
Российской Федерации № 5242-1) граждане Российской Федерации обязаны
регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить
основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской
Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Решением лицам, замещавшим муниципальные должности
муниципального района Кошкинский Самарской области, в качестве критерия для
получения ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, установлено наличие у таких
лиц регистрации по месту жительства на территории муниципального района
Кошкинский Самарской области.
Тем самым, ограничивается право лиц, замещавших
должности муниципальной службы в муниципальном районе Кошкинский Самарской
области и проживающих на территории муниципального района Кошкинский Самарской
области, но не имеющих регистрации по месту жительства на территории
муниципального района Кошкинский Самарской области, на получение ежемесячной
доплаты к трудовой пенсии.
Положения муниципального правового акта о внесении
изменений в Устав были признаны противоречащими Федеральному закону № 25-ФЗ и
Закону Российской Федерации № 5242-1.
1.1.3. Встречались случаи, когда
воспроизведенные в Уставе положения или термины соответствовали Федеральному
закону от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации», который утратил силу с 1 июня 2007 года в связи с вступлением в
силу Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации».
Аналогично и Закона Самарской области от 16.07.1998 г.
№ 16-ГД «О муниципальной службе в Самарской области», который утратил силу с
22.10.2007 г. в связи с вступлением в силу Закона Самарской области от
09.10.2007 г. № 96-ГД «О муниципальной службе в Самарской области».
Указанные несоответствия были отражены в Уставе
муниципального района Богатовский Самарской области.
1.1.4. В Уставе муниципального района
Богатовский Самарской области было закреплено устаревшее положение, что аттестация
муниципального служащего проводится один раз в четыре года. Это не
соответствует части 1 статьи 18 Федерального закона № 25-ФЗ о проведении
аттестации муниципального служащего один раз в три года.
1.2. Противоречие положений уставов
муниципальных образований нормам законодательства о референдуме.
1.2.1. Так, частью 2 статьи 11 Федерального
закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 67-ФЗ) закреплено, что законодательство Российской
Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации,
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»,
Федеральный закон № 67-ФЗ, иные федеральные законы, конституции (уставы),
законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о
референдумах, принимаемые в Российской Федерации.
На основании части 6 статьи
1 Федерального закона № 67-ФЗ федеральные законы, конституции (уставы), законы
субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и
референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить
Федеральному закону № 67-ФЗ. Если федеральный закон, конституция (устав), закон
субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или)
референдуме противоречат Федеральному закону № 67-ФЗ, применяются нормы
Федерального закона № 67-ФЗ.
Согласно пункту 54 статьи 2 Федерального закона №
67-ФЗ референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 67-ФЗ,
иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта
Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих
правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства
которых расположено в границах муниципального образования.
В силу части 10 статьи 22 Федерального закона № 131-ФЗ
гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок
подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным
законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской
Федерации.
В силу части 1 статьи 2 Закона Самарской области от
11.02.2004 г. № 12-ГД «О местном референдуме Самарской области» (далее - Закон
Самарской области № 12-ГД) референдум проводится на основе Конституции
Российской Федерации, Федерального закона № 67-ФЗ, Федерального закона № 131-ФЗ,
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Самарской области,
Закона Самарской области № 12-ГД и иных законов Самарской области, устава
муниципального образования.
Решением Собрания представителей о внесении изменений
в Устав муниципального района Исаклинский Самарской области было закреплено,
что отношения, возникающие в связи с организацией и проведением местного
референдума, которые в соответствии с федеральным законодательством должны быть
урегулированы муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления и
не урегулированы настоящим Уставом, регулируются решениями Собрания
представителей района.
Так как, действующим законодательством не
предусмотрено регулирование вопросов, касающихся проведения местного
референдума, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления,
указанная норма Решения муниципального района Исаклинский Самарской области,
была признана несоответствующей действующему законодательству.
Типичные положения были установлены в Уставах
муниципального района Елховский Самарской области и муниципального района
Шигонский Самарской области.
1.2.2. Согласно представленному Решению о
внесении изменений в Устав городского поселения Нефтегорск муниципального
района Нефтегорский Самарской области, норма Устава была изложена следующим
образом: «Срок полномочий избирательной комиссии поселения составляет пять лет.
Если срок полномочий избирательной комиссии поселения истекает в период
избирательной кампании, после назначения референдума, в которых
участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой
избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется
при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Собрания
представителей поселения».
Однако, в соответствии с частью 5 статьи 24
Федерального закона 67-ФЗ срок полномочий избирательной комиссии муниципального
образования составляет пять лет. Если срок полномочий избирательной комиссии
муниципального образования истекает в период избирательной кампании, после
назначения референдума и до окончания
кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее
полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании
референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и
дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального
образования.
Таким образом, Решением городского поселения
Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области из Устава, из
установленных федеральным законодателем случаев продления срока полномочий
избирательной комиссии муниципального образования, был исключен такой период
проведения кампании референдума, как окончание кампании референдума, а именно
момент – до окончания
кампании референдума, что также противоречит Федеральному закону № 67-ФЗ.
1.3. Закрепление положений, не относящихся
к исключительной компетенции представительного органа муниципального
образования.
Так, согласно представленному Решению сельского
поселения Рождествено муниципального района Волжский Самарской области, в
исключительной компетенции Собрания представителей поселения находится
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации
муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений и казенных
учреждений поселения, а также об установлении тарифов на их услуги.
Однако, как установлено пунктом 6 части 10 статьи 35
Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования находится определение порядка принятия
решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а
также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
Перечень полномочий, относящихся к исключительной
компетенции представительного органа муниципального образования, является
исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Такое полномочие, как определение представительным
органом порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации
муниципальных учреждений, в данном перечне не закреплено.
Кроме того, как установлено пунктом 3 части 2 статьи
13 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
(далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) решение о создании некоммерческой
организации в результате ее учреждения принимается ее учредителями (учредителем).
В отношении бюджетного или казенного учреждения такое решение принимается в
порядке, установленном местной администрацией муниципального образования – для муниципальных
бюджетных или казенных учреждений.
В соответствии с пунктом 3 части 2.1 статьи 16
Федерального закона № 7-ФЗ принятие решения о реорганизации и проведение
реорганизации бюджетных или казенных учреждений, если иное не установлено актом
Правительства Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном
местной администрацией муниципального образования – в отношении муниципальных
бюджетных или казенных учреждений.
Согласно пункту 3 части 5 статьи 18 Федерального
закона № 7-ФЗ принятие решения о ликвидации и проведение ликвидации бюджетного
учреждения осуществляются в порядке, установленном местной администрацией
муниципального образования – в отношении муниципального бюджетного учреждения.
В силу пункта 3 части 1 статьи 19.1 Федерального
закона № 7-ФЗ принятие решения о ликвидации и проведение ликвидации казенного
учреждения осуществляются в порядке, установленном местной администрацией
муниципального образования – в отношении муниципального казенного учреждения.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что
Федеральным законом № 7-ФЗ определение порядка принятия решений о создании,
реорганизации и ликвидации муниципальных бюджетных учреждений и муниципальных
казенных учреждений поселения отнесено к полномочиям местной администрации
муниципального образования.
И как следствие, положения Решения сельского поселения
Рождествено муниципального района Волжский Самарской области, закрепляющие, что
в исключительной компетенции Собрания представителей поселения находится
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации
муниципальных учреждений, были признаны несоответствующими действующему
законодательству.
1.4. Противоречие положений уставов
муниципальных образований законодательству о гарантиях осуществления полномочий
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления.
1.4.1. Согласно представленному на
государственную регистрацию Уставу муниципального района Елховский Самарской
области, депутат, Глава района, осуществляющие свои полномочия на постоянной
основе, подлежат обязательному социальному страхованию, обязательному
медицинскому страхованию, обязательному пенсионному страхованию в соответствие
с действующим законодательством, а также имеют право на страхование на случай
заболевания или утраты трудоспособности в период исполнения своих полномочий
или после их прекращения, на случай смерти и в связи с инвалидностью,
наступившей в связи с исполнением своих полномочий.
В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального
закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 3 Закона Самарской области от 10.07.2008 г. №
67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в
Самарской области» (далее – Закон Самарской области № 67-ГД) закреплено
следующее:
«1. Уставом муниципального образования депутату, члену
выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного
самоуправления в Самарской области устанавливаются гарантии, предусмотренные
статьями с 4 по 10, 13, 14, 15, частями 1 и 2 статьи 17, статьями 18 и 20
настоящего Закона.
2. Уставом муниципального образования депутату, члену
выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного
самоуправления в Самарской области могут устанавливаться гарантии,
предусмотренные статьями 11, 12, 16, частью 3 статьи 17, статьями 19, 21 и 22
настоящего Закона.
3. Гарантии, установленные уставом муниципального
образования в соответствии с настоящим Законом, предоставляются за счет средств
местного бюджета.».
Таким образом, Законом Самарской области № 67-ГД не
предусмотрено закрепление в уставе муниципального образования иных
дополнительных гарантий, кроме тех, которые указаны в данном Законе Самарской
области.
Статья 15 Закона Самарской области № 67-ГД
устанавливает, что депутат, член выборного органа местного самоуправления,
выборное должностное лицо местного самоуправления осуществляющие свои
полномочия на постоянной основе, подлежат обязательному социальному
страхованию, обязательному медицинскому страхованию, обязательному пенсионному страхованию
в соответствии с действующим законодательством.
Вместе с тем, о праве на страхование на случай
заболевания или утраты трудоспособности в период исполнения своих полномочий
или после их прекращения, на случай смерти и в связи с инвалидностью, наступившей
в связи с исполнением своих полномочий, в Законе Самарской области № 67-ГД не
указано. Исходя из этого, был сделан вывод, что данная гарантия депутату и
Главе района, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе,
предоставлена быть не может, и в государственной регистрации Устава
муниципального района Елховский Самарской области было отказано.
1.4.2. В соответствии с частью 5.1 статьи
40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 19 Закона Самарской области № 67-ГД установлено,
что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, осуществлявшим
свои полномочия на постоянной основе, выборному должностному лицу местного
самоуправления после окончания срока полномочий в случае неизбрания на
должность на новый срок полномочий может ежемесячно выплачиваться денежная
компенсация в размере их должностного оклада до устройства на новое место
работы (службы), но не более одного года со дня прекращения полномочий. Данная
выплата осуществляется в случае, если не установлена доплата к трудовой пенсии
в соответствии с частью 2 указанной статьи.
Положения Устава муниципального района Шигонский
Самарской области были изложены в следующей редакции:
«1. Выборное должностное лицо после освобождения его
от должности продолжает получать назначенное ему денежное вознаграждение до
трудоустройства на новое место работы в течение одного года в следующих
случаях:
а) неизбрания или неназначения на должность после
окончания срока полномочий;
б) упразднения должности в связи с изменением административно-территориального
деления;
в) удовлетворения заявления о добровольной отставке,
если он проработал в этой должности не менее одного года.».
Следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи
18 Закона Самарской области № 67-ГД денежное вознаграждение депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления состоит из должностного оклада депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а
также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, устанавливаемых
муниципальными правовыми актами.
Таким образом, понятие «денежное вознаграждение»
значительно шире понятия «денежной компенсации в размере должностного оклада»,
так как включает в себя должностной оклад и ежемесячные и иные дополнительные
выплаты.
Законодателем четко определено, что в данном случае
может выплачиваться только денежная компенсация в размере должностного оклада
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, осуществлявшим свои
полномочия на постоянной основе, выборного должностного лица местного
самоуправления.
Следовательно, закрепление в Уставе муниципального
района Шигонский Самарской области положения, устанавливающего, что выборное
должностное лицо после освобождения его от должности продолжает получать
назначенное ему денежное вознаграждение до трудоустройства на новое место
работы в течение одного года, было признано противоречащим действующему
законодательству, а именно – части 1 статьи 19 и части 2 статьи 18 Закона
Самарской области № 67-ГД.
1.5. Нарушение процедуры официального
опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов муниципального
образования.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции
Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию.
Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Как установлено пунктом 6 части 1 статьи 44
Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны
определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования
(обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Согласно представленному на государственную
регистрацию Уставу муниципального района Богатовский Самарской области, под
официальным опубликованием (обнародованием) муниципального правового акта
понимается первая публикация его полного текста с пометкой «Официальное опубликование»
в газетах «Красное Знамя» или размещение на официальном сайте органов местного
самоуправления муниципального района Богатовский Самарской области, являющихся
источниками официального опубликования муниципальных правовых актов
муниципального района Богатовский Самарской области.
По мнению Управления, размещение на официальном сайте
не будет являться официальным опубликованием, это один из возможных способов
доведения информации до населения, то есть обнародование.
Термины «опубликование» и «обнародование» не
тождественны, и поэтому подменять одно другим не могут.
Под официальным опубликованием понимается размещение
текста муниципального правового акта в официальном периодическом или
продолжаемом издании муниципального образования.
Таким образом, размещение на сайте, как одна из форм
обнародования, не может заменить официального опубликования, и тем более, не
может являться достаточной гарантией и способом проверки неизменности текста
акта, так как публичный контроль не может быть заменен доверием к
администратору сайта.
Таким образом, размещение на официальном сайте
возможно рассматривать, как в дополнение к официальному опубликованию.
Из вышеизложенного был сделан вывод о том, что не
соблюдены требования пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.
2. Другая группа оснований для принятия решения об отказе в
государственной регистрации – это нарушение установленного Федеральным
законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав. В рамках нее можно выделить
следующие случаи:
2.1. Несоблюдение 30-дневного срока между
датой официального опубликования (обнародования) проекта муниципального
правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования и датой
его принятия.
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального
закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального
правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии
устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию)
с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным
органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту
указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также
порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное
опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту
муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в
случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава
муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами.
Согласно
документам, представленным для государственной регистрации муниципального
правового акта о внесении изменений в устав сельского поселения Алексеевка
муниципального района Алексеевский Самарской области, проект муниципального
правового акта о внесении изменений в устав сельского поселения Алексеевка
муниципального района Алексеевский Самарской области был опубликован в газете
«Информационный Вестник
сельского поселения Алексеевка» от 19.04.2011 г. № 5/19, с публикацией о
допущенной технической ошибке в дате Вестника – от 18.04.2011 г.
Заседание
Собрания представителей сельского поселения Алексеевка муниципального района
Алексеевский Самарской области, на котором было принято окончательное Решение №
40 «О внесении изменений и дополнений в Устав сельского поселения Алексеевка»
состоялось 18.05.2011 г., что подтверждается представленным Протоколом № 11 заседания
Собрания представителей сельского поселения Алексеевка муниципального района
Алексеевский Самарской области от 18.05.2011 г.
Таким
образом, окончательное Решение № 40 было принято на 30 день включительно с
момента опубликования проекта, что противоречило части 4 статьи 44 Федерального
закона № 131-ФЗ.
Управлением
был сделан вывод о нарушении порядка принятия муниципального правового акта о
внесении изменений в устав и в государственной регистрации было отказано.
Аналогичное
нарушение сроков имело место быть, и в государственной регистрации также было
отказано следующим муниципальным образованиям Самарской области: сельское
поселение Муханово муниципального района Кинель-Черкасский и сельское поселение
Домашка муниципального района Кинельский.
2.2. Нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке
решения о внесении изменений в устав.
В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального
закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования не позднее чем за 30
дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежит
официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием
(обнародованием) установленного представительным органом муниципального
образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также
порядка участия граждан в его обсуждении.
Так, в представленных документах на государственную
регистрацию изменений в Устав, а именно, в проекте Решения Думы городского округа
Октябрьск Самарской области, опубликованном в газете «Октябрьское Время» от 11
февраля 2011 года № 11-12 (приложение № 2) статьи 24, 31, 37, 80, 94 Устава
городского округа Октябрьск Самарской области были изложены в редакции,
отличающейся от редакции указанных статей принятого окончательного Решения о
внесении изменений в Устав городского округа Октябрьск Самарской области № 28-н.
Кроме того, Решение № 28-н содержало положения, не
вынесенные на публичные слушания, а именно: части 16, 22 статьи 24, части 8, 20
статьи 31 Устава.
Также, опубликованный проект Решения Думы городского
округа Октябрьск Самарской области содержал многочисленные положения, не
учтенные окончательным Решением № 28-н, и не исключенные из проекта во время
проведения публичных слушаний на территории городского округа Октябрьск, а
именно: абзац 3 части 14 статьи 31, статья 31.1, части 1, 2 статьи 32, абзац 1
части 2, абзац 2 части 2 статьи 39, части 2, 3 статьи 76, части 5, 6 статьи 78,
часть 1 статьи 82, часть 2 статьи 87, части 1, 5 статьи 89, абзац 2 части 1
статьи 91, пункты 2, 4 статьи 91, часть 4 статьи 93, абзац 3 части 2 статьи 96,
часть 1 статьи 97, статья 99 Устава.
Кроме того, в Решении № 28 были допущены ошибки
юридико-технического характера, неоговоренные Протоколом внеочередного
заседания Думы городского округа Октябрьск Самарской области пятого созыва от 6
апреля 2011 года № 10, а именно пункт «г» части 4 статьи 1, пункты «в» и «г»
части 5 статьи 1 Решения № 28-н.
Из всего вышеизложенного, следовало, что в проект
Решения Думы городского округа Октябрьск Самарской области, после его
опубликования, были внесены многочисленные изменения и дополнения.
Представленный Протокол публичных слушаний по проекту
изменений и дополнений в Устав городского округа Октябрьск Самарской области от
4 марта 2011 года (далее – Протокол от 04.03.2011 г.) не содержал сведений о внесении
изменений или дополнений по всем вышеуказанным статьям Устава. Согласно
Протоколу от 04.03.2011 г. проект изменений и дополнений в Устав городского
округа Октябрьск Самарской области был одобрен.
Более того, в заключении о публичных слушаниях по проекту
изменений и дополнений в Устав городского округа Октябрьск Самарской области от
4 марта 2011 года, опубликованном в газете «Октябрьское Время» от 11 марта 2011
года № 19-20, не были указаны сведения о предложениях населения городского
округа на внесение вышеперечисленных изменений в статьи проекта Решения Думы
городского округа Октябрьск Самарской области. Из содержания заключения о
публичных слушаниях по проекту изменений и дополнений в Устав городского округа
Октябрьск Самарской области следовало, что проект Решения Думы был одобрен
населением, замечаний по проекту не было.
Согласно Протоколу внеочередного заседания Думы
городского округа Октябрьск Самарской области пятого созыва от 6 апреля 2011
года № 10, депутаты поддержали предложенный проект Решения Думы городского
округа Октябрьск Самарской области.
Таким образом, изменения в Устав были внесены после
проведения публичных слушаний по проекту Решения Думы городского округа
Октябрьск Самарской области без учета мнения населения, что привело к нарушению
гарантированных законом прав граждан на участие в разработке решения о внесении
изменений в устав.
Учитывая вышеизложенное, из представленных документов
следовало, что нарушен установленный
Федеральным законом № 131-ФЗ порядок принятия муниципального правового акта о
внесении изменений в устав – Решения Думы городского округа Октябрьск Самарской
области от 06.04.2011 г. № 28-н «Изменения и дополнения в Устав городского
округа Октябрьск Самарской области».
Аналогично,
вышеуказанной ситуации, были внесены изменения в Устав после проведения
публичных слушаний по проекту Устава муниципального района Богатовский
Самарской области, что также привело к нарушению гарантированных законом прав
граждан на участие в разработке нового Устава района и Управлением был сделан
вывод, что Устав принят с нарушением установленного порядка принятия, и в
государственной регистрации было также отказано.
2.3. На практике нередки случаи, когда муниципальными образованиями
нарушается свой порядок проведения публичных слушаний, принятый и установленный
муниципальными правовыми актами конкретного муниципального образования, а именно: не соблюдается порядок официального опубликования
муниципальных правовых актов; не соблюдаются сроки проведения публичных
слушаний; заключения о результатах публичных слушаний публикуются с нарушением
установленного срока или после проведения заседания представительного органа,
на котором принимается окончательное решение и др.
На
все вышеперечисленные нарушения Управлением дополнительно указывается и разъясняется муниципальным образованиям, в
целях недопущения подобных ошибок впредь.
3. Кроме этого, органы местного
самоуправления при принятии уставов и муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований продолжают допускать процедурные
нарушения, не являющиеся основаниями для принятия Управлением решения об отказе
в государственной регистрации, на которые Управление постоянно продолжает
обращать внимание органов местного самоуправления.
3.1. В соответствии с частью 1 статьи 3
Федерального закона № 97-ФЗ устав
муниципального образования направляется главой муниципального образования в
регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.
На практике главами
муниципальных образований не всегда соблюдается указанный срок.
Управлением в данных случаях
разъясняется муниципальным образованиям о необходимости предоставления
документов в срок; и о необходимости также не затягивать процедуру принятия
муниципального правового акта о внесении изменений в устав на длительный срок, так
как могут произойти изменения в действующем законодательстве, и как следствие,
принятие акта, не соответствующего законодательству на день его принятия.
3.2. Представление в регистрирующий
орган в 10-дневный срок со дня официального опубликования (обнародования)
устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении
изменений в устав муниципального образования сведений об источнике и о дате
официального опубликования (обнародования) устава или муниципального правового
акта о внесении изменений в устав, для включения указанных сведений в государственный реестр
уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации (статья 5
Федерального закона № 97-ФЗ).
Согласно пункту 17 раздела III Положения об организации работы по ведению
государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных
образований Российской Федерации в электронном виде, утвержденного Приказом
Министерства юстиции Российской Федерации от 14.02.2008 г. № 31 сведения об источниках и датах официального опубликования
(обнародования) устава, муниципального правового акта о внесении изменений в
устав вносятся по мере их поступления в государственный реестр.
Управлением, в целях соблюдения главами муниципальных
образований обязанности по предоставлению сведений об официальном опубликовании
(обнародовании), напоминается о предоставлении указанных сведений в
установленный законом срок, и отслеживается ситуация по не представившим в
срок.
Несмотря на то, что несоблюдение указанных сроков не
является основанием для отказа в государственной регистрации, соблюдение их
является обязательным.
К списку статей |